ПРОТИВОВОЗДУШНОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Эту статью мы намеренно не стали оформлять фотографиями отечественных самолетов, ибо они всем хорошо известны, а пошли по пути противопоставления, включив в материал две страницы фотографий, сделанных на ежегодном слете Experimental Aircraft Association в г. Ошкош (США). Все это могло быть и в России, но пока не решены проблемы, о которых идет речь в статье, нам остается лишь с завистью смотреть через океан и с надеждой – в собственное будущее.
Десятки
лет советский народ по праву гордился
выдающимися достижениями отечественной
авиации. Но за славой рекордов, грозной
мощью ВВС и монументальным величием «Аэрофлота»
как-то потерялись самолеты и вертолеты
малой авиации – «летающие
парты» аэроклубов ДОСААФ и скромные
труженики местных воздушных линий.
Существуя в тени «большой» авиации, авиация
малая исправно делала свое дело, но славы
так и не снискала. Сегодня мы пришли к
удивительному результату: спрос на услуги
малой авиации есть, а предложения
практически нет. Попробуем разобраться в
этом, а чтобы лучше понять проблему,
обратимся к ее истокам. И здесь нам не
избежать сравнений с Соединенными Штатами,
ибо в этой стране малая авиация получила
наибольшее развитие.
Первым
стимулом активного развития частной
авиации в США и Европе послужило окончание
Первой мировой войны. После Второй мировой
войны малая авиация в США пережила подъем
еще более бурный, чем в 20-30-е годы. Причиной
этого явления стала не только очередная «инъекция»
военных технологий, но и дальновидная
политика властей, стимулировавших
использование частными компаниями и
физическими лицами авиационной техники и
объектов инфраструктуры, выводимых из
эксплуатации ВВС. Именно тогда, в 50-е годы, и
сформировалась та структура американской
гражданской авиации, которая существует по
сей день. Основу ее парка
(более 80%) составляют частные ВС и
летательные аппараты (ЛА) малого класса,
объединенные понятием General
Aviation.
Остальная небольшая часть – ВС
коммерческой авиации и различных
специализированных авиационных структур.
СССР с самого начала пошел по пути государственного регулирования в области малой авиации, которая была структурно включена в систему гражданской авиации и не представляла собой явления столь же массового и самодостаточного, как в США и странах Запада. Тем не менее, в авиационном секторе экономики СССР малая авиация играла значимую роль. ВС малого класса, как правило, были объединены в самостоятельные авиаотряды, имевшие от 20 и более «бортов». За казенные деньги такие отряды в централизованном порядке обслуживали государственные предприятия и коллективные хозяйства. Основными задачами, решаемыми гражданской малой авиацией, были авиахимработы, пассажирские и грузовые перевозки по местным воздушным линиям (МВЛ), санитарные рейсы, лесоохрана, авиапочта, ледовая и рыбная разведка.
На первый взгляд, вроде бы, неплохо. Тем не менее, объемы работ, выполняемых легкими ВС, даже в лучшие годы были относительно невелики, а в 70-80-е гг. наметилась тенденция к их сокращению. Для сравнения: в США, Австралии и странах Западной Европы объем авиаработ и услуг, осваиваемых малой авиацией, достигает 70-75% от общего объема авиаработ, выполняемых авиацией в целом. Достаточно сказать, что малая авиация приносит не менее 80% прибыли от авиационной деятельности в западных странах.
Выпуск легких ЛА в СССР тоже постепенно
сворачивался в пользу партнеров по СЭВ.
Серийное производство самолетов Ан-2 и
вертолетов Ми-2 было передано в Польшу, Як-52
– основной учебно-тренировочный самолет
аэроклубов ДОСААФ – производили в Румынии.
Не оправдала себя и прогрессивная идея
использования легких самолетов в режиме
аэротакси: эксплуатация чешских самолетов L-200
Morava оказалась
коммерчески нецелесообразной для «Аэрофлота»
в первую очередь из-за особенностей
решаемых задач, не вписывавшихся в логику
регулярных (рейсовых) пассажирских
авиаперевозок.
Еще более значительным было отставание от Запада в деле создания авиадвигателей для легких ЛА. По сути, единственным серийно выпускавшимся поршневым мотором был М-14П, а газотурбинные силовые установки были представлены скромным перечнем - ТВД-10, ТВД-20 и ГТД-350.
Причина подобного положения дел кроется в отношении государства к формированию парка ВС малой авиации. В то время, как многочисленные американские и европейские авиастроительные фирмы ориентировались главным образом на частного заказчика, отечественная авиапромышленность должна была учитывать не только потребности мощных структур «Аэрофлота», но и соблюдать требования ВВС, во многом противоречившие задачам гражданской авиации. Отсутствие интереса со стороны военных, как правило, негативно сказывалось на разработке и производстве того или иного типа ВС, а в ряде случаев, как, например, с вертолетом Ми-2, от него вообще старались избавиться.
Еще одним серьезным препятствием на пути развития малой авиации в СССР была сложившаяся практика эксплуатации ВС по ресурсам. На западе легкие ЛА эксплуатируются почти исключительно по состоянию, а в СССР подобный подход был невозможен в силу недостаточного уровня технической оснащенности АТБ и авиаремонтных предприятий – им не хватало современного оборудования для проведения инструментального контроля и диагностики технического состояния ВС.
Итак, к концу 70-х – началу 80-х гг. остаточный принцип в деле формирования и эксплуатации парка легких ВС малой авиации привел к тому, что для доставки на удаленную площадку мешка картошки и бочки керосина чаще всего использовали самолет Ан-2 или вертолет Ми-8. И все же, несмотря на пренебрежительное отношение ГВФ и ВВС, трудности с созданием двигателей и авионики, недостаток опыта и нехватку специальной конструкторской школы, малая авиация СССР была готова к очередному витку в своем развитии: готовилось серийное производство вертолетов Ми-34, самолетов Як-112, Ил-103, И-1Л, «Гжель», «Финист» и других (всего ок. 20 типов). Но «реформы» 90-х годов в одночасье разрушили радужную перспективу.
На сегодняшний день в России и странах СНГ (главным образом, в Украине) производится немалое количество легких ЛА и СЛА, но в абсолютном большинстве это малосерийные образцы незаводского изготовления. Попытки крупных авиастроительных предприятий наладить производство авиационной техники АОН также до сих пор малоуспешны из-за устаревших технологий, все той же нехватки конструкторской школы, отсутствия современных двигателей и авионики отечественного производства, а также из-за огромных накладных расходов, делающих малосерийный выпуск легких самолетов и вертолетов экономически нерентабельным.
Особая «головная боль» производителей авиатехники – сертификация типа ВС. Процедура сертификации типа сложна, громоздка и финансовоемка, при этом нет никаких гарантий серийного производства после получения сертификата. Основная причина – опять же наследие мощного научно-промышленного комплекса СССР, из-за чего разработчики вынуждены оплачивать не работу отдельных специалистов, а услуги крупных отраслевых НИИ (находящихся, как правило, в бедственном положении), да еще и самостоятельно координировать многоступенчатый процесс. Кроме того, сертификационные требования зачастую идут вразрез с экономическими и технологическими требованиями эксплуатантов.
Таковы вкратце экономические реалии российского рынка воздушных судов АОН. Рынок не развит, и это ставит почти непреодолимую преграду на пути разработки и производства ВС, двигателей и оборудования, препятствует развитию новых отечественных технологий. Отражается это, кстати, и на процедуре сертификации, поскольку разработчики авиатехники, неуверенные в рыночных перспективах своей продукции в России и считающие более привлекательным рынок США и Европы, не торопятся приводить свои разработки в соответствие с российскими сертификационными требованиями.
Однако, производство – производством, но есть еще и эксплуатация. И здесь проблем гораздо больше, чем решений, и основной источник проблем – несовершенное российское законодательство. Развал в 90-х годах системы крупных агропромышленных комплексов и практически полное прекращение госфинансирования услуг, оказываемых государственными региональными авиаотрядами, эксплуатировавшими легкие ВС, привели к ликвидации большинства авиаотрядов и передаче значительной части парка легких ВС в частные руки, в том числе – физическим лицам. В настоящее время государственная система организации авиаработ и авиауслуг, выполняемых малой авиацией, разрушена. Вместе с тем, существующий Воздушный кодекс РФ практически не дает возможности легально работать индивидуальному частному владельцу ВС. В частности, именно на этой почве возникли глубоко конфликтные отношения между Минтрансом РФ и Федерацией любителей авиации, самой большой в стране общественной организацией, объединяющей в своих рядах более десятка тысяч авиаторов, эксплуатирующих более тысячи летательных аппаратов. (Подтверждением напряженности ситуации можно считать решение Руководителя Федерального агентства воздушного транспорта № НШ 1.12-691 от 31.08.2004, запретившего только в Московской области полеты более 200 самолетов, имевших регистрацию ФЛА.)
В силу перечисленных причин большая часть авиаработ, выполняемых в России на легих ВС, осуществляется незаконно. При этом объем авиаработ, официально выполняемых малой авиацией, оценивается не более чем в 8-10% от общего объема авиаработ и услуг, выполняемых российской авиацией в целом. В то же время, объем нелегальных авиаработ, выполняемых на аналогичных ВС индивидуальными владельцами, аэроклубами и авиакомпаниями АОН, достигает 18-20%. Отсутствие законодательного решения проблемы вынуждает такие авиационные организации скрывать факты отказов авиатехники и случающихся аварий, своими силами выполнять сложный ремонт. Высокая степень изношенности авиатехники российского производства, эксплуатируемой сегодня полулегальными компаниями, приводит к повышению уровня аварийности.
Полумеры, принимаемые до настоящего времени российскими авиационными властями и транспортной прокуратурой, не дают возможности ни перевести деятельность нелегальных и полулегальных авиационных организаций на законную основу, ни обеспечить надлежащую безопасность полетов. Однако невозможно и остановить их деятельность из-за высокой востребованности услуг и работ, например, патрулирования нефте- и газопроводов, воздушных ЛЭП, выполнения авиахимработ, пассажирских перевозок.
Исходя из того, что именно такие компании являются основными эксплуатантами легких ВС в России (только в Краснодарском крае количество легально и нелегально эксплуатируемых Ан-2 и Ми-2 достигает 210), именно они должны быть основными заказчиками авиатехники для российских авиастроительных компаний. Однако у не вполне законно работающих авиакомпаний нет ни достаточных финансовых средств, ни законных оснований для закупки новой авиатехники. В свою очередь, российские авиапроизводители, не получая существенных заказов на строительство новых легких ВС, практически свернули их производство, а производство новых типов ВС не выходит на серийный уровень по тем же причинам. Круг замыкается.
Совершенно очевидно, что решение проблем малой авиации лежит в плоскости воздушного законодательства России. Главная проблема состоит в том, что действующее воздушное законодательство нарушает принцип права, установленный п.3 ст.55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Поскольку частные владельцы гражданских ВС не покушаются на основы конституционного строя и нравственность, обороне и безопасности государства не угрожают (случаи провоза ядерного оружия на борту гражданских самолетов истории не известны), а террористов интересуют в основном большие самолеты, ограничения могут быть установлены только в интересах охраны жизни, здоровья и имущественных интересов граждан, которые на этих самолетах летают. Безопасность всех остальных граждан обеспечивается запретом полетов над населенными пунктами на высоте ниже безопасной. Этих основополагающих принципов было бы вполне достаточно, однако в нарушение указанного пункта Конституции, а также п.2 ст.1 Гражданского кодекса РФ и ст.6 Федерального закона «О техническом регулировании» действующие нормы воздушного законодательства содержат немыслимо избыточный перечень ограничений на деятельность в области гражданской авиации, т.е. на полеты граждан на ВС.
Попытки законного выполнения полетов на основе соблюдения всех ограничений практически бесперспективны с экономической точки зрения при отсутствии «доброй воли» контролирующих чиновников. Например, разовая перевозка одного пассажира за 1 рубль между соседними полями на небольшом (до 500 кг) двухместном самолете разрешается только при соблюдении владельцем самолета условий, установленных для авиакомпаний уровня «Аэрофлота»:
– самолет перевозчика должен иметь сертификат летной годности данного типа ВС, удостоверяющий соответствие его характеристик требованиям, установленным государственным органом. (Для легких ЛА такие требования до сих пор не установлены);
– сертификат летной годности типа ВС выдается после выполнения значительной серии наземных и летных испытаний, подтверждающих аэродинамические и прочностные характеристики на нескольких первых экземплярах самолета, в результате которых, по крайней мере, один из них приходит в негодность. (Несомненно, что индивидуальный владелец не позволит ломать собственный самолет, да и вообще это экономически целесообразно лишь при крупносерийном производстве);
– владелец самолета должен иметь сертификат эксплуатанта, выданный госслужбой гражданской авиации, удостоверяющий его соответствие требованиям, установленным госслужбой. Одно из таких требований – иметь в своем штате летную службу, инженерно-авиационную службу, производственно-диспетчерскую службу (имеющую в своем составе подготовленных диспетчеров), инспекцию по безопасности полетов, службу авиационной безопасности, службу организации перевозок и/или авиационных работ, службу бортпроводников, медицинскую службу, службу аэронавигационной информации, службу охраны труда. (Здесь комментировать нечего);
– владелец ВС должен перед вылетом получить разрешения на конкретный полет по определенному маршруту от органа по организации воздушного движения (ОрВД), согласованного с остальными органами ОрВД по всему маршруту полета, а также с ВВС и ПВО. (Т.е., полеты на своем самолете в воздушном пространстве России вне воздушных линий и районов гражданских аэродромов без «доброй воли» соответствующих военнослужащих ВВС также невозможны).
Воздушное пространство ниже нижнего эшелона, открытое в других странах для визуальных полетов легких воздушных судов, в России до сих пор закрыто. Хотя, в соответствии с вышеуказанными положениями Конституции РФ (ст. 55), закрытым может быть только воздушное пространство в запретных зонах, а ограничения на полеты возможны только на участках с интенсивным воздушным движением: на воздушных линиях, в полосах воздушных подходов к крупным аэродромам и т.п., т.е. там, где есть реальный риск опасных сближений ВС. Но, исходя из многолетнего опыта, можно утверждать, что столкновения происходят в основном в местах пересечения интенсивных воздушных потоков самолетов – на перекрестках воздушных трасс, в районах взлета и схемах захода на посадку. Все остальное воздушное пространство России, особенно при нынешней интенсивности полетов, – совершенно безопасно для полетов и не требует такой многослойной регламентации.
И тут мы подходим к главному вопросу. Безопасность полетов, декларируемая в качестве главной цели государственного регулирования авиации, по своей сути есть сведение риска аварий до приемлемого, т.е. до такого, который могут компенсировать владельцы самолетов или страховые организации, покрывающие этот риск. Статистика показывает, что происшествия на воздушном транспорте происходят в тысячи раз реже, чем на автомобильном и в десятки раз реже, чем на железнодорожном транспорте. К сожалению, полностью исключить аварии при нынешнем уровне развития техники нельзя – для этого нужно просто прекратить все полеты.
Но поскольку, в конечном счете, за безопасность полета (т.е. за компенсацию возможного ущерба) отвечают владелец самолета и страховщик, а не государство (ни государство, ни его чиновники в случае аварии никаких финансовых обязательств не несут), то они и должны сами контролировать соответствие эксплуатанта требованиям обеспечения безопасности. Главным критерием соответствия эксплуатанта требованиям безопасности должен являться выданный ему страховщиком полис, покрывающий установленный государством минимальный размер компенсаций за максимальный причиненный эксплуатантом вред (в данном случае – смерть члена экипажа, пассажира или третьего лица). В свою очередь, размер компенсации должен быть установлен достаточно высоким. Для сравнения: в России сумма компенсации составляет на сегодняшний день 100 тыс. руб. (около $3,5 тыс.), на Украине – 100 тыс. гривен (ок. $20 тыс.), в Евросоюзе с 2004 г. – 100 тыс. евро (ок. $125 тыс.), а в США сумма страховой компенсации вообще не ограничена.
Продавая эксплуатанту страховой полис, страховщик устанавливает цену, исходя из собственной оценки состояния безопасности полетов эксплуатанта. Оценка предусматривает выполнение ряда условий: наличие удостоверения летной годности ВС, свидетельства подготовки членов экипажа, наличие правоотношений со всеми службами обеспечения и т.п. Чем ниже состояние безопасности, тем выше риск и, соответственно, цена полиса. А при недопустимом уровне риска цена полиса будет такой, что эксплуатант просто не сможет его купить, а страховщик не будет его продавать, чтобы не разориться при аварии. Отсутствие полиса установленного вида должно стать главной причиной запрета полета. Особенно это будет актуально для владельцев легких ВС, поскольку причинение указанными судами значительного ущерба маловероятно (малая масса ЛА, 1-3 пассажира, малые высоты и скорости полета).
Специалисты в области малой авиации видят необходимым следующие изменения российского воздушного законодательства:
1. Оставить разрешительный порядок использования воздушного пространства только для полетов в запретных зонах – над стратегическими объектами и опасными производствами, в пограничной зоне, а также на эшелонах воздушных линий и в районах воздушных подходов к аэродромам федерального значения;
2. Законодательно определить понятие, принципы и правила выполнения полетов в этом пространстве, установить уведомительный порядок использования полетно-информационного пространства ниже нижнего эшелона (пользователь подает в компетентный орган по установленной форме уведомление об ИВП: район или маршрут, предполагаемые профили полетов);
3. Законодательно определить необходимость согласования полетов владельцем (либо эксплуатантом) ВС со своим страховщиком;
4. Ввести перераспределение воздушного пространства между диспетчерским и консультационным способами обслуживания воздушного движения: в специальных зонах (запретные, пограничные, особые, пилотажные и т.п.), на воздушных линиях и подходах к аэродромам – диспетчерский, в остальном пространстве – консультационный, при невозможности визуального или радиолокационного наблюдения за ВС – информационный.
5. В
качестве требований для допуска к полетам
ВС эксплуатанта установить:
– наличие у эксплуатанта свидетельства о государственной регистрации ВС (аналогично техпаспорту автомобиля) с указанием собственника и соответствия бортового номера;
– наличие у эксплуатанта сертификата летной годности ВС (аналогично талону техосмотра автомобиля);
– наличие у командира ВС удостоверения пилота, допущенного к выполнению полетов на данном типе ВС (аналогично удостоверению водителя автомобиля);
–
наличие полиса страхования
ответственности владельца ВС перед членами
экипажа, пассажирами и третьими лицами (аналогично
полису АГО);
– наличие у командира ВС разрешения владельца судна на полеты (полетный лист и т.п.), если командир, эксплуатант и собственник ВС – разные лица (аналогично доверенности на управление автомобилем);
– наличие у командира ВС уведомления об использовании полетно-информационного пространства с отметкой о его принятии (для уведомительных полетов), либо заявки на полеты с отметкой о ее удовлетворении (для разрешительных полетов).
Этот перечень должен распространяться на все типы ВС, использующих полетно-информационное пространство. Требование предоставления других документов должно быть обязательным только для эксплуатации определенных типов ВС и обусловлено особенностями их эксплуатации: большие, специальные и т.п. В перспективе для легких ВС (до 6 т) возможно исключение из указанного списка сертификата летной годности – его дублирует полис, поскольку страховщик материально не заинтересован в авариях неисправного самолета.
В этом случае государство должно будет «регулировать» уже не эксплуатантов, а страховщиков в вопросах условий выдачи страховых полисов и формирования страховых резервов на покрытие взятых на себя рисков. Критерий регулирования прост: есть резерв – полисы действительны, страхователи–эксплуатанты с этими полисами могут летать; нет резерва – страхователи с непокрытыми рисками не летают, пока не купят более «надежный» полис. Коррупционная составляющая здесь намного меньше, чем при существующей системе, когда большое количество чиновников регулирует финансовые потоки эксплуатантов, не неся никакой материальной ответственности за безопасность полетов.
Кроме того, есть необходимость исключить из воздушного законодательства само понятие «авиация общего назначения». Этот термин возник в результате неправильного понимания английского General Aviation. Следует понимать General не как некое абстрактное «общее назначение», а как «основу», «базу». В США General Aviation рассматривается именно как «базовая» или «основная» авиация, а коммерческая – лишь часть единого целого, призванная выполнять исключительно коммерческие задачи. Но коммерческие задачи выполняет вся General Aviation, не являясь чисто коммерческой в силу универсальности. При формировании же воздушного законодательства РФ его разработчики подверглись, очевидно, определенной инерции мышления. И поскольку «большая» авиация играла ведущую роль в структуре воздушных перевозок в СССР, именно ее, «коммерческую», и сочли основной, а на долю малой авиации выпало аморфное «общее назначение». И здесь законодатели сами себя загнали в тупик, посчитав, что, коль скоро авиация общего назначения не является коммерческой, значит ее эксплуатанты не вправе зарабатывать деньги. Получилось, что Ан-2 гражданской авиации может осуществлять коммерческие пассажирские перевозки, а точно такой же Ан-2, эксплуатирующийся в АОН, должен возить пассажиров бесплатно. Более того, эти одинаковые самолеты обязаны по-разному использовать воздушное пространство. Гораздо логичнее было бы не делить гражданскую авиацию на части, а ввести некое обобщающее понятие, частными случаями которого могли бы стать как коммерческая авиация, так и любая другая. Так проще будет определить место каждого самолета в используемом воздушном пространстве, классифицируя ВС главным образом по типоразмеру. Тогда структура российской авиации станет понятной и сбалансированной, что позволит упростить многие положения законодательства, снять необоснованные ограничения и сделать малую авиацию России базовым элементом всей авиационной деятельности.
Александр Швыдкин
